立法法首次修订 预算法修正案四审或将通过-

2019-04-25 09:05

《立法法》施行14年来面临首次大修,其修订情况直接关切法治与当前改革如何平衡,并对未来中国法治建设进程产生重要影响。

本报记者 王峰 杨志锦 郑州、北京报道

8月25日,十二届全国人大常委会第十次会议在北京召开,多部重要的法律修正案将在这次会议上审议,其中《立法法》、《预算法》和《行政诉讼法》的修订情况最受关注。

《立法法》施行14年来面临首次大修,其修订情况直接关切法治与当前改革如何平衡,并对未来中国法治建设进程产生重要影响。

争议巨大的《预算法》修正案四审再次引起关注。天津财经大学经济学院教授李炜光告诉21世纪经济报道记者,《预算法》极有可能在本次会议上完成修订。

对目前的行政诉讼法修正案草案,行政法学界分歧较多。在修正案草案中,适当扩大了行政案件的受案范围。

此外,列入这次会议审议的法律修正案还包括安全生产法、广告法和保险法等。修法艰辛,而平衡改革和法律的关系更为不易。

《立法法》修正案:缩小人大授权范围

在十二届全国人大常委会立法规划中,立法法的修改被列在第一位。25日,立法法修正案(草案) 提请十二届全国人大常委会第十次会议审议,这是该法施行以来的首次修订。

全国人大常委会法工委主任李适时作关于草案的说明时称,立法法修正案(草案)将增加规定,人大的授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等。

以往全国人大常委会曾以决定形式多次给行政机关授权,比如上世纪80年代给国务院税制改革和地方改革开放的授权。原全国人大常委会法工委副主任张春生告诉记者。

1985年,全国人大授权国务院在税收、改革开放、经济改革等方面制定行政法规。

在2013年底的一次立法学研讨会上, 张春生介绍, 问题在于这个授权没有规定期限,授权内容上线条也太粗。现在这个授权已经过了快30年,居然还没有收回。我国现在大大小小共18个税种,只有3个税种(公司所得税、个人所得税和车船税)是由全国人大及其常委会制定法律的,其他15个税种包括增值税在内还都是行政法规在规范。

以前全国人大还曾有对地方的授权,比如深圳经济特区,2000年《立法法》施行后,对地方的授权随之结束,但对国务院的授权至今没有废止,这个问题应该在这次立法法修改中尽快解决,中国人民大学法学院教授朱景文告诉记者。

全国人大常委会法工委主任李适时作关于草案的说明时称,授权的期限不得超过五年;被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人大及其常委会决定。

立法法修改不仅要终结无期限的授权,还要通过授权实现改革的合法性。

参与了立法法修正案(草案)论证的中国人民大学法学院教授朱景文称,草案中还包括,有些法律可以在某些地区暂时不施行。此前,在广东省的行政审批改革和上海自贸区设立时,全国人大常委会均授权国务院在相关地区暂停相关法律的实施。

同样的情形也出现在正在进行的司法改革试点中,比如实行省以下法院人财物统管,就与地方司法机关由同级人大产生并向其负责的宪法原则相违背,如果没有一个这样的授权,改革将会引起相当大的争议,朱景文说。

《预算法》修正案很可能通过

有经济宪法之称的《预算法》修正案草案将于此次会议上进行第四次审议,并将首次提请表决。

现行《预算法》自1994年通过,内容涉及预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算和监督等内容,施行至今已20载。同年,中国开始推行分税制财政管理体制,当年通过的《预算法》也以法律的形式确定分税制这一制度。

此后,政府采购改革、部门预算改革、国库制度改革也在渐次推进。政府预算从单一的公共财政预算拓展到公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四大预算体系,但是原有《预算法》并未涵盖这些改革,明显滞后。

2004年,《预算法》修改列入十届人大立法规划,跨越了第十届、第十一届、第十二届三届人大,但依然未能诞生新的《预算法》。其间,在2011年12月、2012年6月和2014年4月,全国人大常委会三次审议《预算法》,但是均未交付表决。

在一审、二审之后,全国人大就审议稿向社会公开征求意见。全国人大统计的数据显示,二审稿收到了近33万条意见,超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。这也从一个侧面反映社会各界对《预算法》的修改关注度之大,也反映出《预算法》的修订的争议之大。

对此,中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为,《预算法》的争议点主要有以下几个:允不允许地方发债、立法宗旨、国库实行经理制还是代理制、预算公开的范围等。

对于地方政府发债问题,三次审议稿之间甚至出现反复。此前一审的修正案草案允许地方政府发债,但是二审时删去了允许发债的条款,三审的修正案再次允许省级政府发行市政债。

地方政府发债其实没有太大的争议,争议较大的是在何时发债。天津财经大学经济学院教授李炜光对21世纪经济报道记者表示,《预算法》从立法宗旨就有分歧,预算权的配置也有分歧,如哪些权力归人大,哪些权力归政府,哪些需要公民参与。现代的国家治理,预算的权力和责任必须有明确的划分。

在《预算法》修正案审议期间,财税改革在加速推进。中共十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,明确了未来财税改革的方向,并表示2016年基本完成新一轮财税体制改革重点工作和任务。

对此,刘剑文表示:两份文件明确了深化财税体制改革的总体方案,大方向定下来以后,修改《预算法》便水到渠成了。

这次审议通过的可能性很大,因为三审之后没有公开征求过意见,没有征求意见说明三审稿已经比较完善,没有大的变动。李炜光说,下一步还应关注《预算法》实施细则的修改。

《行政诉讼法》再次小修

自从2013年12月的十二届全国人大常委会第六次会议上,初次审议了《行政诉讼法修正案(草案)》后,行政法学界便对小修小补的一审稿意见颇多。

8月23日,在中国行政法学研究会2014年年会上,参与修法的全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在主持一场关于行诉法修法的研讨时,不得不多次强调行诉法谨慎修改的必要性。

行诉法修改的过程中,共识少、分歧多,袁杰说,她主张在行政体制改革、公众需求复杂的转型期,应避免修法的冒进。

行政诉讼法修正案草案一审以来,如何扩大行政诉讼的受案范围,是社会各界最为关注的问题,在这次行政法学研究会年会上,全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东说。

目前我国每年的行政诉讼案件数量仅为13万件左右,一些基层法院行政庭甚至无案可审。

一审之后,有意见要求改变目前列举式的行政诉讼受案范围,童卫东说。目前的《行政诉讼法》条文列举了8种受理情形和4种不受理情形。

列举的方式不可能做到受案范围的全面,当年法律采用列举的方式,是因为这项制度刚刚建立,需要随着实践的发展不断补充,童卫东说。

行诉法修正案(草案)对受案范围仍然采用了列举的方式,只是将原条文的8种情形增加为10种,且在各单项情形中也做了扩充,比如增加了没收违法所得、警告两种行政处罚的受案情形。

但中国政法大学研究生院副院长解志勇认为,行政诉讼立案难绝不仅仅因为行诉法规定的受案范围过窄,更深层次的原因是,法院倾向于对受案范围做限缩解释,设置各种土政策。解志勇认为,这背后的原因就是法院自身的人、财、物都受制于人,地方政府对立案的干预通常比较有效。

因此,进行行政审判体制改革以及建立专门的行政法院,再次被提上学者的议事日程,这甚至被清华大学行政法学教授何海波认为是行诉法修改的一号问题。

最高法院长期以来一直呼吁设立行政法院,每个省设立2-3个专门行政法院,在全国7个大区各设一所高级行政法院,这样全国共设立70多所行政法院,最高法院行政庭法官梁凤云介绍自己的设想。

但多名行政法学者对记者表示,短期内设立行政法院并不现实。诉讼成本是行政法院方案的弊端之一。

何海波还注意到了行政法院与司法改革如何衔接的问题。省以下法院人财物统管,法院系统的地方化和行政化得到解决后,设立行政法院还有没有必要?他说。(编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽)

原文链接:http://finance.ifeng.com/a/20140826/12994672_0.shtml

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